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理论调研
论行政行为的成熟性标准
发表时间:2019-10-15 发布者:Admin 点击率:293

浙江秦国光律师事务所    汤婧妍

    内容提要:从当下的司法实践来看,行政行为被行政相对人起诉至法院的情形越来越多,但这些行政行为是否可诉,各地法院做法都有不同,导致司法缺乏统一性的情况。而这种情况的发生主要源于行政法方面的法律规范的缺失,而这与行政诉讼法学理论的不充分密切相关。在研究行政过程法学的理论中,成熟原则最为关键,因为其描述了行政过程发展的阶段与行政行为可诉性的关系。成熟原则发展到现在,我国学术界出现了两大类别的判断标准,即程序标准和实质标准。在司法实践过程中,如何对于这两大标准进行选择和适用,以及适用标准的条件和情形,其法学理论意义和司法实践意义都是显而易见的。

    关键词:成熟原则  实质标准  程序标准

    一、问题的提出——以一个实际案例出发

    (一)案例:绍兴市A液化气公司(以下简称“A公司”)诉B政府因房屋征收其他行政行为一案

    A公司前身系原某市城区煤气公司,于1995年注册成立至今,2002年8月改制成有限责任公司。2017年某市C房地产开发有限公司(以下简称“C公司”)在A公司西侧新建X房地产项目。2017年4月,A公司已在建X项目与A公司既有储罐之间间距未达90米强制要求为由,多次向相关部委反映、投诉。2018年11月30日,B政府作出《关于公布A公司储配站地块国有土地上房屋征收范围的公告》,决定将A公司储配站地块列为房屋征收范围。A公司于2019年1月2日向法院起诉要求撤销B政府作出的《关于公布A公司储配站地块国有土地上房屋征收范围的公告》。  

    2019年2月15日,法院认为,被诉公告并非最终确定的发生法律效力的行政行为,对A公司权利义务尚未产生实质影响,A公司提起诉讼条件尚未成熟,驳回了A公司的起诉。

    (二)对上述案例的简要分析

    法院认为对B政府作出的《关于公布A公司储配站地块国有土地上房屋征收范围的公告》,系非最终确定的发生法律效力的行政行为,对A公司权利义务尚未产生实质影响,提起诉讼条件尚未成熟。结合本文的主题,本文所要讨论的问题在于:B政府作出A公司储配站地块列为房屋征收范围的行政行为是否可诉,是否适合于进行司法审查,是行政行为符合成熟原则的研究对象和规范对象。

    二、成熟原则在我国行政立法中的体现

    我国的行政诉讼法没有明确规定成熟原则,主要是以法律条文列举和排除的形式确定我国行政行为司法审查的范围,对过程中的行政行为是否可以进行司法审查并没有作出明确的规定。[1]尽管我国行政诉讼法中尽管没有明确的“成熟原则”字样出现,但实际上已间接地有所规定。

    现今,我国主要在以下几个方面对成熟原则有所规定:

    第一,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第一条第二款第(六)项规定:行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;第(十)项规定:对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第(六)项及第(十)项的规定体现的是行政行为成熟原则的实质判断标准和程序判断标准的内容。

    第二,在部门行政法中:首先,《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定:公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理,但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。可知,对于行政许可过程中的通知或告知行为,原则上不可诉,但又规定了例外,即如产生了事实上的终局性,影响到了相对人的合法权益,则可诉。这项规定既确定了行政行为成熟性判断的程序标准,又规定了行政行为成熟性判断的实质标准,且规定在适用过程中,以程序标准为原则,实质标准为例外。其次,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第(一)项则规定:公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理:(一)因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为;……。上述规定规定了不影响申请人权利义务的补正告知行为不可诉。补正告知,并非最终的行政处理决定,只是一个中间阶段的行政行为,它是以完成最终行政行为而对行政相对人的具体要求,这种要求也是基于达至行政相对人的申请目的而产生的,这种处理也没有影响当事人的权利义务,这就导致了补正告知的不可诉性不能。

    三、我国行政法理论界关于行政行为成熟原则的判断标准的研究

    我国学者认为行政行为成熟原则,包括了两个判断标准,一是实质标,二是程序标准。前者主要指行政行为是否对相对人的权利义务造成了实际的影响。如行政机关的决定增加了相对人的负担, 限制、减少或剥夺了相对人的权利或利益, 改变了相对人的法律地位等,均视为对相对人产生了实际不利影响。[2]后者主要指须待行政行为发展到最后决定阶段才算成熟。“尽管最后决定作为形式标准受到挑战 ,但仍不失为判断行政行为是否成熟的标准,只是要结合实际情况灵活把握”。[3]这就使得行政行为成熟性判断形成了双重标准。[4]

    四、行政行为成熟性两大判断标准的适用

    (一)以比例原则为指导

    “法的目的及任务在于以最少的牺牲与浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。[5]行政行为成熟性的程序判断标准与实质判断标准,不能采取非此即彼的观点,而应以比例原则为指导,在两个标准间找到最佳平衡点。比例原则关注的两大目标分别是行政目标的实现以及保护行政相对人的权利。[6]

    然而,实现行政目标的的前提是行政机关作出行政行为需要的延续性和完整性,这就决定了审判机关如果过早地介入将对行政行为的顺利完成造成一定的阻碍。另一方面,如果以保护行政相对人的权益作为出发点,审判机关缩小行政诉讼的受案范围就不适当。因为“相对方的程序性权利若不和国家权力相结合,往往无法得到保障和实现”。[7]

    因此,行政行为成熟性的程序标准和实体标准的价值在不能都完全实现,就需要进行价值选择。而关于选择的办法,德国法学家阿列克西认为应符合一个“权衡的公式”或权衡原则。[8]具体到本文所要讨论的问题,行政行为成熟性两大判断标准的选择问题的实质在于:司法机关对行政行为进行司法审查程序的适当时机是什么;从另一个角度来说,即是司法机关对于行政相对人的诉权保护的限度应当是多大。[9]

    (二)行政行为成熟性的程序标准与实质标准共同接受比例原则指导,也应该各自有其适用的范围。

    1.行政行为成熟性判断一般优先适用程序标准

    司法的谦抑性决定行政行为成熟性判断应以程序标准为优先。为了保障司法权和行政权的相对独立,法院在某个行政行为做出之前通常不会对行政行为施加干涉。然而,行政行为是复杂的,这就让我们在判断某个行政行为是否为最后决定时带来诸多困扰。根据成熟原则在美国适用的经验,在判断是否为最后决定时应以一个指导性的原则作为参考:如果法院的审查可能打乱行政机关作出决定的程序,则行政机关还没有作出最后决定。[10]一般来讲,行政机关在实施行政行为过程中的中间性的和程序性的决定,不会被认为是最后决定。当行政机关作出正式的最终的处理决定,并且在最后决定作出后,前述中间性的和程序性的决定将和最后决定一起接受司法审查。

    但是,这种情况存在例外情况,如果这些中间性和程序性的决定是行政机关做出的一个或几个独立的实体的决定,就需要区别,不同情况进行不同对待。如果这些中性的和程序性的决定,在形式上走完了法律规定的所有程序,且己经将行为的处理结果告知了行政相对人,行政机关据此做出了具有一定形式的决定,则可以将其视为最后决定。即使行政机关在某个行政行为的实施过程中程序上有些微的瑕疵,忽略了一些法定的步骤,伹只要出现上述的状况,则仍将这种行政行为作为最后决定,歩骤上的缺失或者程序上的瑕疵是证明行政行为程序违法的证据,但不能据此认为行政行为不成熟。[11]

    2.行政行为成熟性判断应当更加突出实质标准的适用

    对成熟标准的认识本身是一个不断发展的过程。在司法实践中 “结合实际情况把握 ”固然没错,但仍须认识标准的发展演变背后所体现的精神实质。这就是,在维护行政权与司法权良性循环, 确保公共利益得以实现的前提下,尽可能地扩大对相对人权利的保护。[12]

    因此,在适用成熟原则的实质标准和形式标准时, 应更加突出实质标准的适用分量,也就是说,对于行政机关的不论是中间性行为,还是最后决定行为, 只要是影响了相对人的实体权利义务的,都应视作是成熟的行政行为,都应属于人民法院的受案范围。

    (三)在本案中的适用

    1、越城区政府的公告行为符合属于程序标准的例外情况,应视为最后决定

    2018年11月30日,在下属房屋征收部门作出《A公司储配站房屋征收项目调查结果公告》同日,B政府直接作出对A公司的《征收范围公告》,公告中明确了被征收房屋的范围,加盖了B政府的印章,并在A公司外墙张贴、公告。B政府己经将房屋征收项目的调查结果以直接送达的方式告知了A公司,虽然是在调查结果出具的当日就做出房屋征收范围的决定,程序出现些微瑕疵,但可以认定该公告行为为最后决定。

    2、从实质标准方面看,该公告行为对A公司产生了实际不利的影响

    被诉行政行为的名称虽然“公告”,但从其内容看,其明确了A公司的房屋征收范围,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定:“房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的,不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年”。即征收范围的确定行为可对外直接、单独影响被征收人的权利义务,如不得扩建、改建房屋等,这样就等于排除了A公司对其土地的使用权,显然该行为对A公司产生了实际不利的影响,符合行政行为成熟性的实质标准。

    综上,笔者认为,本案的被诉房屋征收范围的公告行为,根据成熟原则的程序标准和实质标准,应属于成熟的行政行为,具有可诉性。

    五、结语

    成熟原则的运用中,在对行政行为成熟性的程序标准和实质标准进行适用是一个相对复杂的问题,要结合实际情况灵活把握。而从我国目前的法律规定来看,没有行政行为成熟原则的明确规定,基于司法的谦抑性与“宁可不做,不可做错”是思维习惯,就使得大量中间性、程序性行政行为被“一刀切”般地排除在司法审查范围之外。司法实践中,应结合实际情况把握,也应当认识到在维护行政权与司法权良性循环, 确保公共利益得以实现的前提下,要尽可能地扩大对相对人权利的保护。这就意味着,在既有的实质标准和程序标准之间, 不仅要符合程序标准,更要突出实质标准的分量,从是否影响行政相认人的权利义务角度分析是否符合行政行为成熟原则,是否具有行政行为可诉性。

    参考文献

    [1]张本顺:行政判例视野中的行政法原则研究—以梁宝福案、赖恒安案为例评释[J],2007,(5):96.

    [2][3][10]石佑启:在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考[J],行政法学研究, 2004年第1期,第58页.

    [4]蔡乐渭:行政诉讼中的成熟原则研究[J].西南政法大学学报,2005年第5期,第63-65页。

    [5][美]庞德著,沈宗灵、董世忠译:通过法律的社会控制——法律的任务[M],北京,商务印书馆,1995年版,第35页.

    [6]应松年:当代中国行政法[M],中国方正出版社,2006版,第87-88页.

    [7]罗豪才,甘雯:行政法的“平衡”及“平衡论”范畴[J],中国法学.1996年第4期,第48页.

    [8]阳虎庆:论行政行为成熟性判断标准——冲突、选择及例外[D],桂林:广西师范大学,2018年。

    [9]阳虎庆:行政行为成熟性判断标准[C],北京:中国法制出版社,2017年,第366页.

    [11]王贝贝:美国行政诉讼法中成熟原则的研究[D],郑州:郑州大学,2012年。

    [12]蔡乐渭:行政诉讼中的成熟性原则研究,行政诉讼中的成熟原则研究[J].西南政法大学学报,2005(5):63-65。

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